Descendants de la Dissonance

Il ne fait aucun doute que ce qui est apparu au lendemain de cette crise, ce sont les faiblesses structurelles persistantes de notre économie : la forte dépendance de nos systèmes de transport et d'énergie vis-à-vis de l'importation de carburant, et la dissonance ancrée dans les cadres juridiques et réglementaires régissant ces industries en aval de l'énergie. Maintes et maintes fois, nous avons vu comment ces faiblesses peuvent se traduire par des politiques qui promettent un soulagement à court terme mais ont des conséquences néfastes à long terme, certaines non intentionnelles bien sûr, supportées par les petits consommateurs qui sont précisément ceux que ces politiques visent à protéger.

SUSPENSION DU MARCHÉ AU COMPTANT
Alors que cet article est en cours de finalisation, la Commission de régulation de l'énergie (ERC) vient d'ordonner la suspension immédiate des opérations du marché au comptant de l'électricité à compter de 00h05 le 26 mars, « en reconnaissance [des] impacts potentiels de la limitation de l'approvisionnement en carburant et de l'augmentation des prix sur les prix de l'énergie ». La suspension, selon l'ERC, « restera en vigueur jusqu'à la recommandation du [Département de l'énergie (DoE)] à la Commission. »

La suspension elle-même a soulevé certaines questions auxquelles, espérons-le, l'ERC répondra lors des consultations publiques prévues sur le projet de résolution établissant la méthodologie de tarification qui régira la période de suspension :

a.) Le décret exécutif n° 110 émis par le Président déclarant un état d'urgence énergétique nationale autorise-t-il la suspension des opérations du marché au comptant ? Si oui, la suspension du marché peut-elle entrer en vigueur avant l'émission des règles régissant une telle suspension ?

b.) Y a-t-il déjà eu des augmentations des prix du marché au comptant au cours des derniers jours ou semaines justifiant la suspension ?

c.) Ces augmentations de prix sont-elles déterminées comme résultant de pénuries de carburant de la part des installations de production alimentées par des combustibles fossiles ? Si ce n'est pas le cas (compte tenu des rapports des générateurs indiquant qu'ils ont encore suffisamment de carburant) et que les augmentations de prix enregistrées sont jugées déraisonnables, ne devrait-il pas y avoir une enquête pour comportement anticoncurrentiel ou abus de pouvoir de marché au lieu d'une suspension du marché ?

d.) S'il n'y a pas encore d'augmentations de prix enregistrées ou s'il n'y a pas de pénurie de carburant (comme l'a également signalé le DoE dans de récents reportages), les opérations du marché peuvent-elles être suspendues à titre de mesure anticipée, avant qu'une telle pénurie ou des augmentations de prix ne soient enregistrées ? Et si oui, combien de temps durera une telle suspension anticipée ?

e.) Enfin, compte tenu du fait que seulement environ 20 % de l'approvisionnement aux consommateurs est tarifé en fonction du marché, environ 80 % étant tarifé dans le cadre de contrats bilatéraux ou d'accords d'approvisionnement en électricité (PSA) qui sont réglés en dehors du marché, comment la suspension amortira-t-elle l'impact de l'augmentation des coûts de carburant sur les consommateurs, en particulier si les PSA comportent des composantes de répercussion des coûts de carburant ?

STRESS INTÉGRÉ DANS NOS SYSTÈMES ET POLITIQUES
Cette dernière question, à mon avis, est la plus critique si nous voulons vraiment trouver des solutions qui apporteront un soulagement efficace aux consommateurs. Il n'y a aucun doute sur la noble intention derrière l'émission : ce que je pense que la situation illustre assez clairement, c'est la complexité de la gouvernance que nous avons vue au cours des dernières décennies. Chaque fois que le système économique est testé principalement par le stress provenant des marchés mondiaux, nous assistons à la tension et au conflit provoqués par des politiques qui semblent vouloir avoir le beurre et l'argent du beurre.

D'une part, le gouvernement (au fil de plusieurs administrations) a bénéficié de la politique de déréglementation (comme jumelle de la privatisation) sous la forme d'une réduction des charges administratives et financières liées à la fourniture de certains biens et services publics, tels que l'électricité et les transports publics. D'autre part, il doit également faire face perpétuellement aux coûts politiques d'avoir transféré entièrement le fardeau financier du paiement de ces biens et services sur les épaules des consommateurs. Et nous voici donc, vivant dans ce gouffre qui s'agrandit et s'approfondit avec la tension entre un marché d'approvisionnement déréglementé et un segment de services réglementé par les tarifs.

DÉRÉGLEMENTATION DANS LE SECTEUR DES CARBURANTS
En 1998, les Philippines ont adopté la loi de la République n° 8479 ou loi sur la déréglementation de l'industrie pétrolière en aval. Elle a été promulguée pour remédier à la pression sur les fonds publics créée par le programme de subventions via le Fonds de stabilisation des prix du pétrole en libéralisant l'industrie pétrolière en aval, en prévoyant des incitations pour que de nouveaux acteurs entrent et en déréglementant le prix de détail des produits pétroliers. Elle a également donné au DoE des pouvoirs supplémentaires pour réaliser et faire appliquer des garanties visant à promouvoir et protéger une concurrence loyale dans l'industrie, car la loi interdit la cartellisation et les prix prédateurs, entre autres.

Au fil des ans, nous avons constaté une augmentation du nombre d'acteurs dans l'industrie. Selon une étude publiée par la Commission philippine de la concurrence (PCC) en 2021, les nouveaux acteurs de l'industrie représentaient 43 % du marché total des produits en 2019, tandis que les trois principaux acteurs détenaient 50,6 % de parts de marché. L'étude a révélé que l'industrie « est effectivement devenue moins concentrée », selon un examen préliminaire, dans la plupart des régions du pays. En ce qui concerne les prix, cependant, l'étude a noté que « [l]'ajustement hebdomadaire "synchronisé" des prix... agit comme un mécanisme de coordination pour modifier les prix. La partie synchronisée (la plupart, sinon tous les acteurs notifiant le lundi) de la pratique actuelle devrait être bénigne... Depuis que l'industrie a été déréglementée, les compagnies pétrolières ont été libres de fixer leur prix. Si elles ont suivi l'ajustement de prix ci-dessus, ce n'est pas parce que le gouvernement le leur a imposé. Il est concevable qu'une entreprise puisse être tentée de prendre des parts de marché aux autres en fixant un prix inférieur au prix résultant de la formule ou du mécanisme d'ajustement. Néanmoins, elle peut encore ne pas le faire par crainte de provoquer des représailles de la part du rival et de déclencher une guerre des prix. Étant donné que les entreprises peuvent prédire l'ajustement de prix (commun) suivant la formule, il pourrait être tentant pour une entreprise de suivre ce prix, plutôt que de risquer une guerre des prix. »

Outre les problèmes de tarification identifiés dans l'étude PCC de 2021, la pratique de tarification commune encore répandue parmi les acteurs de l'industrie pétrolière aujourd'hui indique également que la concurrence entre les détaillants pourrait ne pas résoudre le problème sous-jacent du manque ou de la limitation des sources de produits à l'échelle mondiale. Bien qu'il puisse y avoir un nombre accru d'acteurs qui vendent au niveau national, s'ils s'approvisionnent auprès des mêmes sources, il y a une forte probabilité qu'ils vendront au même prix ou à un prix similaire.

Plus important encore, ce que la politique de déréglementation n'a pas réussi à traiter, c'est le fait que les tarifs ou les tarifs dans le secteur des transports publics — pour les conducteurs de jeepney, les chauffeurs de taxi, les conducteurs ou opérateurs d'autobus — restent réglementés. L'approbation du gouvernement pour tout ajustement tarifaire est nécessaire et ne peut être émise qu'après la conduite d'un avis et d'une audience, dans l'exercice de la fonction de fixation des taux de l'organisme de réglementation. Ainsi, chaque fois qu'il y a des augmentations des prix à la pompe des produits pétroliers, le secteur public est censé supporter le coût de ces augmentations, selon la théorie qu'il peut également conserver les gains en cas de réduction des prix, jusqu'à ce que les tarifs ou les taux pour les passagers soient ajustés en conséquence. Lorsque le poids de ce fardeau devient trop lourd à supporter et que le sentiment public se détériore, le gouvernement revient à son point de départ, c'est-à-dire à la fourniture de subventions, alors que c'était précisément la pratique qui s'est avérée non durable et qui a incité à l'adoption de la déréglementation en premier lieu.

DÉRÉGLEMENTATION DANS LE SECTEUR DE L'ÉNERGIE
Il y a près de 25 ans, le Congrès a adopté la loi de la République n° 9136 ou l'EPIRA (Electric Power Industry Reform Act), adoptant les politiques de privatisation dans l'industrie de l'électricité et la déréglementation des secteurs de la production et de l'approvisionnement. Alors qu'il y avait moins de 50 sociétés de production avant l'EPIRA, pour la plupart contractées en tant que producteurs d'électricité indépendants (IPP) vendant directement à la National Power Corp., ce nombre a plus que doublé au cours des 20 dernières années et a considérablement augmenté avec le nombre de nouveaux acteurs dans l'espace des énergies renouvelables (ER). Selon les dossiers de l'ERC, cependant, en 2025, il n'y a que cinq acteurs dominants contrôlant, cumulativement, environ 65 % du secteur de la production.

Malgré l'adoption de la concurrence au détail et de l'accès ouvert (RCOA) et l'octroi de licences à plus de 20 fournisseurs d'électricité au détail (RES) à l'échelle nationale, plus de 70 % de la demande reste « captive », c'est-à-dire fournie par leurs services publics de distribution respectifs (DU) et principalement à partir de PSA bilatéraux avec des prix approuvés par l'ERC. Avec l'avènement d'une adoption accrue des ER, principalement à partir d'installations solaires résidentielles sur les toits ou commerciales/industrielles (C&I), et de contrats directs via RES via le RCOA et le programme d'agrégation au détail ou le programme d'option d'énergie verte, davantage de consommateurs devraient migrer du marché captif vers le marché contestable, étant ainsi libérés, pour ainsi dire, de la réglementation.

Jusqu'à ce que nous atteignions le point de basculement d'une telle migration vers la contestabilité, les consommateurs et les sociétés de production sont également pris dans le même domaine de dissonance qui prévaut dans le secteur des transports. Dans le secteur de l'énergie, cependant, la dynamique peut être un peu différente compte tenu de la nature à long terme des PSA et des dispositions de répercussion des prix du carburant des contrats alimentés au charbon, au diesel et au gaz naturel qui protègent les DU et les générateurs des risques de tarification. Alors que la pression financière des augmentations des prix du carburant dans le secteur des transports publics est supportée par les conducteurs de jeepney, les chauffeurs de taxi et les opérateurs d'autobus, une telle pression dans le secteur de l'énergie est supportée directement par les consommateurs (y compris les mêmes conducteurs de jeepney, chauffeurs de taxi et opérateurs d'autobus).

Monalisa C. Dimalanta est associée principale chez Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law). Elle a été présidente et PDG de la Commission de régulation de l'énergie de 2022 à 2025, et présidente du Conseil national des énergies renouvelables de 2019 à 2021.